杭人防[2006]205号
杭州市人防办（民防局）关于印发
应急疏散体系建设方案的通知
各区、县（市）人防办：
为全面贯彻落实第四次、第五次全国人防工作会议精神，加快构建保障有力的疏散体系，大力推进我市人民防空工作“三大转变”，提高“三种能力”，达到“战时能力强、平时作为大”的中国特色现代人民防空体系建设目标。根据省人防办的统一安排和要求，现将我市的应急疏散体系建设方案下发给你们，望各单位根据统一要求，结合本地实际，在今年已完成应急疏散体系建设规划的基础上，加强应急疏散体系建设定点立项、挂牌建设工作，并于2007年第二季度前上报应急疏散体系建设方案。
附：杭州市人防办(民防局)应急疏散体系建设方案
二OO六年十二月八日
附件：
杭州市人防办(民防局)应急疏散体系建设方案
为贯彻落实第五次全国人防工作会议精神，围绕新时期军事斗争准备需要，大力推进“三大转变”即：由机械化战争防空袭向信息化战争防空袭转变；由传统的行政管理向现代的依法管理转变；由单一的人防体制向防空防灾相结合的民防体制转变。加快构建“战时能力强、平时作为大”的中国特色现代人民防空体系，提高“三种能力”即：人民防空的快速反应能力、整体抗毁能力和应急救援能力。根据省人防办的有关要求，就我市的应急疏散体系建设提出以下方案：
一、指导思想与目的
坚持以毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导，认真落实胡锦涛同志一系列重要讲话精神，以人民防空法为依据，紧紧围绕新时期军事斗争准备的需要，贯彻“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，采取“整体规划、分步建设”的方法，构建应急疏散体系，努力加快人民防空的“三个转变”，达到提高我市人民防空的“战时能应战、平时能应急”的能力之目的。
二、组织领导与工作分工
（一）市人防办成立应急疏散体系建设领导小组
组 长：施增富
副组长：刘建民 章国祥 陆志陵
成 员：王 峰 王宇焕 饶林江 陈根洪
王勇新 杨松林 张立信
（二）应急疏散体系建设工作分工
秘书处：主要负责全市应急疏散体系建设协调工作。
工程处：主要负责全市应急疏散体系建设项目的立项审批，配合计划财务处安排建设资金，指导和组织应急疏散体系规划、工程建设和项目验收。
指挥通信处：主要负责编制应急疏散体系建设方案，指导区（县市）人防办开展应急疏散基地、场所规划、建设工作；提出年度应急疏散基地、场所建设经费使用安排建议；在工程处配合下负责区（县市）人防办开展应急疏散基地、场所勘察定点、指导和组织应急疏散体系工程建设和项目验收。
计划财务处：主要负责全市应急疏散体系建设经费的预算、管理，监督检查应急疏散体系建设经费使用情况；负责避灾器材、物资经费预算、采购和管理工作。
法规处：主要负责应急疏散体系建设、管理使用的法规规章的建设和行政执法工作；组织开展应急疏散有关知识的宣传和防护技能训练。
地下工程设计研究院：负责协助做好市应急疏散体系建设规划编制、项目论证可研报告和疏散(避灾)建设项目的施工图设计工作。
三、应急疏散体系建设的原则
应急疏散体系建设主要遵循以下原则：
1、以人为本的原则；
２、节约资源的原则；
３、平战（灾）结合的原则；
４、应急疏散体系建设与城市建设相结合的原则；
５、自筹资金自建与利用社会资金共建相结合的原则。
四、应急疏散体系建设的主要内容和时间安排
人口疏散工作是在战争或灾害威胁的情况下，将人员撤离危险（灾）区并安置在安全区域的行动，是保护人民生命、财产安全的有效措施。应急疏散体系建设，不仅是人民防空建设的重要组成部分，而且是发挥人民防空整体防护功能，提高城市人员防护能力的基础和保证。建立保障有力的应急疏散体系，是党中央、国务院和中央军委在第四次全国人防会议提出的任务，也是落实第五次全国人防会议推进人防工作“三大转变”、提高“三种能力”要求的重大举措，对于加强战时疏散防护、平时避灾防护具有重大的意义。
应急疏散体系建设的主要内容有：应急疏散体系的理论研究和疏散预案、疏散场地、疏散组织、疏散保障、疏散法规建设。
（一）应急疏散体系理论研究
应急疏散体系建设是人防从单一的防空职能向防空防灾双重职能转变的基础工作，是加强人民防空的疏散防护与提高城市抵御灾害能力的需要。加强应急疏散体系建设，必须以理论研究为先导。通过调查研究、理论研讨、座谈交流、网上演练等方式，加强应急疏散体系理论研究。“十一五”期间将重点开展人口疏散的组织指挥、应急疏散基地、场所布局、各种保障、管理使用和对口挂钩、接收安置、组织管理、疏散演练等内容的研究,主要取得以下成果：
1、应急疏散体系建设的内涵和外延；
2、应急疏散地域、应急疏散基地、应急疏散场所的区别、相互关系和建设标准；
3、应急疏散体系的选点条件、要求和建设工作，形成切实可行的应急疏散体系建设方案。
（二）疏散预案建设
疏散(人员防护)预案是应急疏散体系建设的前提，也是组织人口临战疏散工作的基本依据。疏散(人员防护)预案建设包括市、区（县、市）和街道三级人口临战疏散预案及县（市）、乡镇人口临战疏散接收安置预案和突发公共事件人员防护方案。在现有市、区（县、市）人民防空应急行动人口临战疏散、接收安置预案的基础上，在2006年12月前要完成街道（乡、镇）人民防空应急行动人口临战疏散、接收安置预案。具体讲主要有以下预案：
1、市人民防空应急行动人口临战疏散预案；
2、区（县、市）人民防空应急行动人口临战疏散预案；
3、街道（乡、镇）人民防空应急行动人口临战疏散预案；
4、县（市）人民防空应急行动临战疏散人口接收安置预案；
5、乡（镇）人民防空应急行动临战疏散人口接收安置预案；
6、杭州市突发公共事件人员防护方案。
（三）应急疏散场地建设
应急疏散地域是安置、接收城市疏散人口（灾民）、物资和工业设施的区域。通常情况下区与县（市）或街道与乡镇对口疏散接收安置，疏散地域数量由市、区在城市防空预案或人员防护保障方案中具体明确。应急疏散地域建设，是应急疏散体系的重要组成部分，是战（灾）时开展城市人口、物资和工业设施疏散的基本保证。只有加强疏散地域建设和各项准备工作，才能为战（灾）时组织应急疏散防护提供保障。应急疏散地域由数个应急疏散基地和若干个应急疏散场所组成。
应急疏散基地是指自筹资金或利用社会资金结合城市建设建成，在战时组织人口疏散或平时处置突发公共事件避灾防护时，用于较长时间（通常3—5天以上）接纳、安置疏散人员的场所。通常由一定的建筑设施和数个应急疏散场所构成。
应急疏散场所是依托城市公园、绿地、广场、场（展）馆、学校或城乡、山村组成，用于战时组织人口疏散或平时避灾防护的场所。通常是利用现有资源条件或投入少量资金完善建成，是应急疏散体系的重要组成部分
应急疏散基地、场所建设是一项长期、复杂的系统工程，涉及面广、困难大，必须由政府牵头，各部门（单位）要加强协调、形成合力，共同抓好应急疏散基地、场所的建设。在市紫金港应急应急疏散基地建设项目已获省人防办批复立项、拱墅区杭州汽车城应急应急疏散场所挂牌建设的基础上，2010年前初步构成我市应急疏散体系:
1、加强应急疏散基地、场所建设规划工作。各区（县、市）在2006年应急疏散基地（场所）建设规划的基础上进一步完善，增强应急疏散基地、场所建设规划可行性、操作性和实用性。
2、充分利用现有资源，与城市建设相结合。应急疏散基地、场所建设要与城市建设相结合，充分利用现有资源为城市防空防灾服务。据不完全统计，可用于应急疏散基地、场所建设的公园、绿地、广场、场馆和学校438处、共计2019.59万平方米，其中公园、绿地、广场、场馆236处、1150.55万平方米(10万平方米以上25处、共675.17万平方米，1万—10万平方米160处、440.87万平方米,0.5万—1万平方米51处、34.51万平方米);学校202处、共869.04万平方米(10万平方米以上8处、共437.32万平方米，5万—10万平方米14处、100.46万平方米,1万—5万平方米180处、331.26万平方米)。
3、加强应急疏散基地、场所建设
2010年前，上城、下城、西湖、拱墅、江干、滨江、萧山、余杭区结合城市建设，完成2个以上应急疏散基地、场所的挂牌建设；富阳、临安、建德、桐庐市（县）各完成1个以上应急疏散基地、场所挂牌建设。
（四）疏散组织建设
疏散体系的建设和管理工作涉及面广，组织工作复杂，工作量大。既涉及政府和人防等部门，又关系到社会和有关单位。要加强政府的组织领导，发挥部门（单位）的协调作用，建立机构，落实人员，分工负责，增强组织管理力度。2010年前要规范疏散组织管理机构：
1、加强应急疏散管理机构建设。市、区（县、市）、街道（镇）要建立应急疏散基地、场所建设管理机构。明确组织管理，明确机构人员，明确对口关系，明确工作分工。
2、加强应急疏散基地、场所开设方案建设。各区在2006年完成一个应急疏散场所开设保障预案的基础上，要结合应急疏散基地、场所建设工作，落实应急疏散基地、场所开设配套保障方案；应急疏散基地、场所每建成一个，配套一个开设保障预案。明确开设方案、明确保障措施、明确开设程序。
3、加强对口疏散、接收安置演练工作。要落实区与县（市）、街道与乡镇、社区与村三级对口疏散接收安置机构人员，对口疏散、接收安置活动要有安排，一级对一级负责。各单位在2010年前组织1—2次带部分市民开展对口疏散、接收安置演练。通过演练，完善对口疏散、接收安置预案，锻炼提高组织疏散管理人员业务水平。
（五）疏散保障建设
人口应急疏散工作的要求是“走得快、安得好、留得下”。首要的问题是要加强应急疏散基地、场所的交通运输、物资生活、医疗救护等保障工作。建立各项保障预案，落实应急疏散保障工作；加强应急疏散基地、场所建设，提高接收安置保障能力。
1、编制应急疏散各项保障计划。主要编制应急疏散的交通运输保障计划、医疗救护保障计划、生活物资保障计划、通信联络保障计划。
2、加强应急疏散基地、场所的建设。主要内容有：
地下应铺设有自来水管、电缆线、排污管线等设施；地上设有供电照明、广播、监控、公用电话、消防器材、水井、临时厕所、物资储备库等。具备应急供水、照明、食宿、如厕、防疫和应急物资保障功能；还需预留应急疏散指挥中心、卫生防疫站、棚户居住区等用地。必要时还须设立停机坪，以保障应急交通保障的需要。达到“三能”：能组织生产生活、能开展文化教育、能有效防空防灾。
3、开展防空防灾器材物资储备工作。建立防空防灾器材物资的储备制度，战（灾）前加强帐棚、折叠床等生活物资筹措储备工作，确保一有情况能展得开，供得上，保障到位。
（六）疏散法规建设
应急疏散体系建设是现代城市建设的重要内容，是利国利民的社会公益性事业。应急疏散体系建设和管理使用工作，应由政府牵头，各部门共同协调，全社会共同参与，加强法规、规章的保障。出台地方性法规或政府规章，规范应急疏散各项保障工作。
1、杭州市应急疏散基地、场所建设规划；
2、杭州市应急疏散基地、场所开设保障预案；
3、杭州市应急疏散建设管理规定。
五、应急疏散体系建设的形式和方法
（一）应急疏散体系的建设形式
为适应防空防灾工作的需要，应急疏散体系建设可采取以下形式：
1、有固定资产；
2、没有固定资产；
3、其它形式。
无论哪种形式，但要确保战（灾）时的应急使用权和平时经济收益权。达到战备效益、社会效益和经济效益相统一
（二）应急疏散体系的建设方法
应急疏散体系的建设可以结合城市广场、公园、绿地、体育场（展）馆和自然保护区、旅游风景区、旅游集散中心和各类基地项目建设，也可以自行择地建设。
六、应急疏散体系建设的措施与要求
（一）加强对应急疏散体系建设的领导
应急疏散体系建设、启用工作是一项复杂的系统工程，涉及面广，协调工作复杂，层次多、困难大。必须建立人员精干、城乡结合、指挥得力的领导班子。由杭州市人民防空预案和杭州市突发公共事件人员防护保障方案的指挥机构，加强应急疏散体系建设和战时（平时）应急疏散人员疏散防护的组织工作。
（二）应急疏散体系建设与经济建设相协调
应急疏散体系建设与当地的经济建设要衔接，与当地的城市建设项目相结合；疏散单位与当地要对口挂钩，开展共建活动，带动和推进经济发展，实现双赢，促进应急疏散体系建设。
（三）由地方政府牵头，争取全社会的参与和支持
应急疏散体系建设应作为当地政府经济建设和社会发展的主要内容，也是落实构建和谐杭州的重要举措，政府应当主动牵头发挥城市经济发展的优势，积极调动各方积极性，争取全社会的广泛参与和支持，增强对口挂钩共建力度，利用城乡两个积极性，加强部门间的合作，带动当地的经济发展。
